PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN

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Rosa M. Fernández Egea

1. Noción e importancia

El principio de precaución opera cuando no existen pruebas científicas concluyentes sobre la existencia de un riesgo para el medio ambiente (la salud o vida de personas, animales o plantas), pero sí indicadores de que pueden producirse daños ambientales graves e irreversibles. En esos casos, el principio de precaución obligaría a actuar para evitar los posibles daños con la mayor diligencia posible.

A pesar de que no existe una definición autorizada y omnicomprensiva de este principio (Wiener, 2018, p. 175), la más utilizada es la que aparece en el Principio 15 de la Declaración de Río, que lo define como sigue: «Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente». 

Aunque no siempre es fácil (Wiener, 2018, p. 178), el principio de precaución debe distinguirse del principio de prevención. Este último opera ante actuaciones u omisiones que puedan conllevar daños ciertos e innegables para el medio ambiente y que deben prevenirse (Juste Ruiz, 2003, p. 373). En el ámbito internacional se materializa en la obligación de no producir daños transfronterizos (no harm rule), cuya naturaleza consuetudinaria ha sido reconocida por la Corte Internacional de Justicia (asunto del Proyecto Gabčíkovo-Nagymaros –Hungría c. Eslovaquia– de 1997). Por su parte, el principio de precaución es un criterio para la gestión prudente de los posibles riesgos ambientales. En este sentido, el principio de precaución opera en la toma de decisiones ante la falta de evidencia científica sobre la materialización de posibles daños para el medio ambiente o incertidumbre sobre su alcance. La exigencia de una actuación que se anticipe a riesgos probables (por ejemplo, prohibir el empleo de algún producto o sustancia cuyos efectos no quedan claros aún) implica un alto nivel de protección. Establecer el listón de protección en un nivel u otro dependerá de la tolerancia que cada sociedad tenga respecto de determinados riesgos (los «grados de precaución»).

En este sentido, ha de distinguirse la determinación o verificación del riesgo ambiental (risk assessment), que tiene una base fundamentalmente científica y se materializa en las evaluaciones de impacto ambiental, de la gestión del riesgo (risk management), donde suele producirse un balance de intereses. Dependiendo de si este riesgo es más o menos factible, se empleará el principio de prevención o el principio de precaución para justificar las actuaciones u omisiones de los poderes públicos. El margen de maniobra y de discrecionalidad de estos, no obstante, es mucho menor cuando se trata de aplicar el principio de prevención ante riesgos ciertos. 

2. Origen y aplicación en derecho internacional

El principio de precaución, también denominado principio de cautela, surge del Derecho alemán como Vorsorgeprinzip a principios de los años 70, pero alcanza relevancia internacional en la segunda mitad de los años 80 (Baumüller, 2003, p. 25).

El Convenio de Viena para la protección de la capa de ozono de 1985 fue el primer acuerdo internacional en adoptar una aproximación precautoria a un problema ambiental grave, como es el agotamiento de la capa de ozono, introduciendo este principio en su preámbulo (también está presente en el Protocolo de Montreal de 1987, que aplica el Convenio).

En los años 90 se incrementó su uso y popularidad, y llegó a cristalizar en el Principio 15 de la Declaración de Río (véase supra). Desde entonces, el principio de precaución se recoge en numerosos Acuerdos multilaterales de medio ambiente, entre otros en la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático de 1992, la Convención sobre la Diversidad Biológica de 1992 o el Protocolo de Cartagena sobre seguridad de la biotecnología de 2000.

3. Alcance procesal del principio de precaución

Una de las principales virtudes de este principio consiste en que aquellas personas que deseen realizar una actividad que pueda entrañar riesgos para el medio ambiente están obligadas a probar que tales riesgos son muy improbables y que los posibles daños no son graves o irreversibles (Doreste, 2017). Es decir, se produce una inversión de la carga de la prueba en favor de las medidas y políticas conservacionistas.

Ahora bien, el máximo potencial práctico del principio de precaución reside precisamente en que sirve de fundamento para que los tribunales puedan otorgar medidas cautelares. Esto es especialmente importante para paralizar actividades (ya se trate de concesiones mineras, talas masivas u obras e infraestructuras) que, en caso de acometerse, supondrían un grave perjuicio medioambiental.

4. Su naturaleza jurídica: ¿principio o criterio?

La naturaleza jurídica del principio de precaución no está clara a nivel internacional (Opinión consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre medio ambiente y derechos humanos de 2017, OC-23/17, paras. 175-180). De hecho, en el Principio 15 de la Declaración de Río se recoge la expresión «criterio de precaución» (precautionary approach, en la versión inglesa), con la clara intención de sustraerle su carácter normativo, para considerarlo más bien un canon meramente interpretativo.

La Corte Internacional de Justicia ha negado que tenga naturaleza de norma consuetudinaria general (as. Proyecto Gabčíkovo-Nagymaros –Hungría c. Eslovaquia– de 1997), aunque ha admitido que se trata de un enfoque que puede exigirse cuando así se contemple en un tratado que se esté aplicando (Asunto sobre las Fábricas de celulosa en el Río Uruguay –Argentina c. Uruguay– o as. Papeleras de 2010, para. 164).

En el Derecho de la Unión Europea, en cambio, su naturaleza jurídica vinculante está clara y se recoge explícitamente en el artículo 191 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), como «principio de cautela y acción preventiva» (precautionary principle and preventive action, en inglés).

Aunque fue introducido por vez primera en el Tratado de la Comunidad Europea (art. 130R), tras su revisión por el Tratado de Maastricht de 1992, lo cierto es que no se definió. Hubo que esperar a la Comunicación de la Comisión Europea sobre el recurso al principio de precaución de 2000 (COM/2000/0001 final), que no se circunscribe exclusivamente al ámbito ambiental, sino que también puede extrapolarse a las áreas de protección de la salud humana, animal y vegetal, para comprobar su virtualidad. En la Comunicación se establecen algunas indicaciones sobre su aplicabilidad en el ordenamiento comunitario, tales como: 

  • La medida debe ser proporcional al nivel de protección elegido, descartándose la opción de «riesgo cero».
  • El principio no se puede aplicar de forma discriminatoria.
  • Deben ponderarse los beneficios y costes potenciales de la acción u omisión.
  • Su aplicación debe ser provisional y revisable a la luz de nuevas evidencias científicas.

El principio de precaución también ha sido examinado por la jurisprudencia comunitaria. A modo de ejemplo, el Tribunal General (antes Tribunal de Primera Instancia) ha entendido que, para aplicar el principio de precaución, no es necesaria una evidencia científica concluyente sobre la existencia de un riesgo en materia de protección de la salud y del medio ambiente (STPI de 11.9.2002, as.  Alpharma [T-70/99], pars. 131 y ss.). No obstante, el propio Tribunal ha considerado que no podrán adoptarse medidas precautorias ante meros riesgos hipotéticos (STPI de 11.9.2002, as. Pfizer c. Com [T-13/99], par. 144).

5. El principio de precaución y el cambio climático

La consideración del principio de precaución es especialmente importante en materia de cambio climático, puesto que no se puede saber con certeza cuáles son los efectos concretos de éste, cuándo se manifestarán y qué medida, además de cuál es la conexión concreta entre las emisiones de GEI y el fenómeno del efecto invernadero. Por este motivo, no es de extrañar que se mencione y defina expresamente en el artículo 3.3 de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático de 1992 (CMNUCC):  «Las Partes deberían tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos.  Cuando haya amenaza de daño grave o irreversible, no debería utilizarse la falta de total certidumbre científica como razón para posponer tales medidas, tomando en cuenta que las políticas y medidas para hacer frente al cambio climático deberían ser eficaces en función de los costos a fin de asegurar beneficios mundiales al menor costo posible».

No obstante, lo cierto es que, en los últimos informes del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC), cada vez se advierte con más certidumbre científica sobre el origen antrópico del cambio climático, así como de los graves riesgos que este fenómeno tendrá sobre el planeta. Por eso, cada vez es más común sostener que resulta más adecuado considerar el principio de prevención y no tanto el de precaución a la hora de implementar políticas climáticas. 

Bibliografía

Doreste Hernández, J. (2017),  “El principio de precaución, convenio de Aarhus y las medidas cautelares en el procedimiento contencioso administrativo: comentario de los Autos de 4 de enero y 9 de marzo de 2017 de la sección segunda de la sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Rec. 276/2015)”, Actualidad Jurídica Ambiental, n. 69, disponible en: https://www.actualidadjuridicaambiental.com/wp-content/uploads/2017/06/2017_06_05_Doreste_AA-TSJCan-Suspension-Cautelar.pdf

Douma, W. (2000), “The Precautionary Principle in the European Union”, Review of European, Comparative & International Environmental Law (RECIEL), vol. 9, pp. 132-143; 

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