Public Trust, doctrina del
Vera Aguayo López
Traducida al castellano como fideicomiso o custodia públicos, esta figura jurídica se originó en los tribunales estadounidenses hace más de 100 años y sigue vigente todavía hoy. Podríamos definirla como una elaboración jurisprudencial que limita la capacidad de una autoridad pública para disponer —esto es, vender, ceder u otras formas de concesión— de un bien común, por lo general de titularidad pública, aunque hay autores que defienden su aplicación en bienes privados (Delgado Schneider y Hervé Espejo, 2022), aduciendo que existen determinados bienes que deben ser protegidos y conservados para un uso libre de la ciudadanía, cuyos intereses serían los prevalentes sobre cualquier otro.
La doctrina del public trust se había aplicado varias veces en tribunales estadounidenses, pero no fue hasta una sentencia de 1982 del Tribunal Supremo de Estados Unidos cuando alcanzó la relevancia necesaria para su posterior desarrollo jurisprudencial (De Armenteras, 2020). El objeto contencioso de dicho caso eran unas tierras sumergidas en la costa de Chicago, cuya titularidad había sido otorgada en 1869 a la compañía ferroviaria Illinois Central Railroad y que, años más tarde, había sido revocada por el legislador. El tribunal estableció que el legislador no tenía competencia para ceder los derechos de propiedad de las tierras, pues estas eran el objeto de un fideicomiso público —un public trust— y que, por ende, recaía sobre el Estado de Illinois el deber de conservarlo y protegerlo para el público, en tanto era su fiduciario, es decir, su custodio legal.
A juicio del Tribunal Supremo de EEUU, la relación jurídica implicada consistía en que el fiduciario no podía enajenar dichos bienes —es decir, que saliesen de su patrimonio—, ya que subsistía su deber de conservación, lo que constituía la dimensión negativa de la obligación, esto es, una obligación de “no hacer”. Además, existía un deber de protección de los bienes, que suele comprenderse como una dimensión positiva de “hacer”. En definitiva, el Tribunal entendió que la ciudadanía debería poder disfrutar de ciertos “bienes comunes” sin que intereses privados pudieran obstaculizarlos. Según el influyente artículo del profesor Joseph Sax, esta sentencia supuso la implementación de un mecanismo de escepticismo judicial, susceptible de activación cuando una administración pública pretendiera restringir los usos públicos de un recurso disponible para el libre uso, o bien someter dicho recurso a intereses privados (1970, p. 490).
La prohibición de enajenación no se ha mantenido, pues la doctrina del Public Trust fue permitiendo diversas formas de gestión público-privadas, aunque sí sigue en pie una interpretación restrictiva de las cesiones y otro tipo de contratos. Aun así, esta permisibilidad siempre excluirá los permisos que impliquen que la Administración pierda efectivamente su capacidad para gobernar el recurso (Sax, 1970, p. 489). Así, se delinea más precisamente lo que está en juego: un perjuicio real y sustancial a los derechos de uso y acceso del público, en favor de intereses privados. De esta manera, se podrán conceder derechos a una empresa sobre, por ejemplo, un lago, siempre y cuando la actividad que esta dirija a satisfacer intereses privados se reduzca a una porción limitada del recurso y que la autoridad pública pueda seguir controlando que este acceso y uso se cumplen (caso del lago Wingra, en Massachusets, Sax, 1970). También cabe la posibilidad de que la intervención del sector privado se dirija a satisfacer intereses públicos por medio de una concesión, en cuyo caso persistirá un deber de control para la autoridad pública. Otras veces, en cambio, la prohibición de enajenación será total.
En términos generales, la noción de public trust presupone un concepto de bienes comunes semejante al postulado en la antigua Roma por Elio Marciano, que definió los bienes comunes como aquellos que, “conforme al derecho natural, (…) son bienes comunes para todos”. Particularmente, según Elio Marciano, debían entenderse como tales el aire, el agua corriente, el mar y sus costas. Posteriormente, estos bienes comunes fueron usados como un principio que daría lugar al derecho de uso y acceso público a las aguas navegables y a superficies forestales, como se plasmó en la Carta Magna inglesa y la Carta del Bosque, de 1215 y 1217 respectivamente (Domènech, 2018; Mattei, 2013). Este principio fue adoptado y desarrollado por las revueltas campesinas tardo-feudales en oposición a los cercamientos y privatizaciones de la nobleza y el clero, como fue el caso de los anabaptistas alemanes, que reivindicaban firmemente la comunidad de los bienes bajo el lema omnia sunt communia, “todo es de todos”, popularizado por el teólogo radical Thomas Müntzer (Drummond, 2025).
En la misma línea, aunque desde una posición menos drástica, dice Sax que “No se ejerce un derecho de propiedad sobre el agua de la misma manera que sobre un reloj o unos zapatos, sino que se ejerce solo en usufructo —derecho que incorpora las necesidades de los demás” (1970, p. 485). Esta concepción de la propiedad, fracturada y limitada, se distancia considerablemente del modelo de propiedad privada absoluta que acabó imperando y que avanzó posiciones en el liberalismo económico, tal y como la definió el jurista británico William Blackstone: “el único y despótico dominio que un hombre reivindica y ejercita sobre las cosas externas en el mundo, en exclusión total del derecho de cualquier otro individuo en el universo” (1765-1769, p. 2). El fideicomiso público facilita, pues, las posibilidades que defienden otras instituciones jurídicas como la propiedad ecológica, alejada de la visión neoliberal defendida por Blackstone (Takacs, 2008).
La interpretación de lo que se considera un bien común ha seguido ensanchándose a medida que la doctrina se ha ido relacionando más y más con la protección y conservación de la naturaleza. En el conocido caso llamado Mono Lake de 1983, el Tribunal Supremo de California estableció que a los propósitos de la doctrina se debía añadir, además de las tradicionales navegación y pesca, la ecología y la recreación (Delgado Schneider y Hervé Espejo, 2022). Además, en 1989 Edith Brown Weiss publicó un manifiesto a favor de un fideicomiso planetario. Según ella, las generaciones presentes custodiamos la herencia natural y cultural para las generaciones futuras y tenemos una obligación fiduciaria de conservarlo (1984, p. 581). Veinticinco años más tarde, Mary Christina Wood, quien identificó el fideicomiso como un “atributo fundamental de la soberanía”, abogó por una obligación que incluyese toda la “res ecológica”: “atmósfera, aire, suelos y bosques” (p. 89). Su fideicomiso de la naturaleza y, en especial, de la atmósfera terrestre, se ha utilizado en casos recientes como Juliana et al. v. United States (Ryan, 2025).
En la actualidad, la doctrina del public trust se centra en la protección de los llamados “intereses difusos” (De Armenteras, 2020; Sax, 1970), es decir, intereses alrededor de los cuales articular una organización puede resultar complejo, debido a varias razones: los comparte una mayoría ciudadana, son de índole intergeneracional y, por último, comúnmente se enfrentan a la visión extractivista y mercantilizadora de la naturaleza (véanse Capitalismo y crisis ecosocial y Extractivismo); en oposición a los intereses privados, concretos e inmediatos, que normalmente gozan de más capacidad de influencia en el proceso legislativo y administrativo, así como de medios económicos. Así, el enfoque judicial con que fue concebida esta doctrina permite aliviar el desequilibrio de poder entre intereses y contribuye a democratizar el acceso a herramientas de soberanía territorial. También, traspasó el tercer poder del Estado y ahora forma parte de varias constituciones federales, como la de Pensilvania de 1971 o la de Hawái de 1978 (Delgado Schneider y Hervé Espejo, 2022).
No obstante, la influencia de la doctrina no se limita a Estados Unidos. En su estudio comparativo, Callies y Smith muestran que no solo ha sido invocada por las instancias superiores de justicia de Canadá, Kenya, Tanzania y Pakistán, sino que también ha sido incluida de forma explícita en las constituciones de Sudáfrica, Uganda, Ecuador y Brasil. El ejemplo de mayor implantación y efectividad lo encontramos en India, donde la jurisprudencia la emplea habitualmente, basándose en la herencia de la common law inglesa, en las sentencias Illinois Central Railroad y Mono Lake, así como en el derecho a la vida contenido en su constitución (2020). En 2022, la Convención Constitucional de Chile incluía en su artículo 134 un modelo de custodia pública de la naturaleza sobre los “bienes comunes naturales”, inspirado en la noción de public trust. Delgado Schneider y Hervé Espejo argumentan que este modelo pretendía aunar las visiones ecocéntricas y antropocéntricas, pues obligaría al estado tanto a mantener las contribuciones de los ecosistemas a la sociedad (véase Servicios ecosistémicos) como a garantizar su integridad (2022).
En el ordenamiento jurídico español, debido a que el rol de los jueces se ve considerablemente más reducido que en el caso de la common law, la aplicación de la doctrina del public trust solo podría seguir la vía normativa. Actualmente, el artículo 132 de la Constitución Española establece un régimen jurídico especial para algunos bienes que, además de poder ser nombrados por ley, están constitucionalmente previstos y coinciden con los que la doctrina suele abarcar en otros países: “la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental”. Estos son denominados bienes de dominio público estatal y se establece su inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad.
El régimen jurídico de esta clase de bienes fue posteriormente desarrollado por la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, que en su artículo 29 establece el deber de custodia de la Administración sobre ellos. Este artículo debe analizarse junto con el principio rector contenido en el artículo 45 de la Constitución, que obliga a los poderes públicos a velar por una “utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente…”. De esta manera, sí se puede intuir una figura de protección semejante al fideicomiso público. No obstante, cuenta con algunas limitaciones significativas: i) la débil eficacia del artículo 45, por tratarse de un principio rector, que no goza de tanta entidad como los derechos fundamentales; ii) que estos bienes de titularidad pública son vistos principalmente desde la perspectiva antropocéntrica de los servicios de los ecosistemas; y iii) un protagonismo absoluto del Estado en la identificación, regulación y gestión de estos bienes, en desmedro de modos de gestión más democráticos.
Esto último no implica necesariamente la inclusión del interés general. Prueba de ello son los procesos de privatización de los servicios públicos de los que son víctimas decenas de Estados a nivel mundial. Sobre esto, autores como Mattei (2013) o Lloredo (2023) argumentan que, en un contexto neoliberal, el Estado deviene un actor al servicio de los intereses del mercado, económicamente más pujante. Cabe aquí, pues, la razonable crítica de Ortiz García sobre los modelos de gestión pública, en los que la Administración decide unilateralmente qué debe hacerse. La autora defiende la implementación de modelos de gobernanza público-comunitaria, donde adquieren especial significado las cuestiones de quién decide y cómo se decide (2024, p. 86). Se trata de modelos compartidos entre el Estado, la sociedad civil y el mercado, que permitirían una gestión de los bienes comunes relocalizada y aterrizada en las necesidades reales del territorio, los ecosistemas y las personas, escapando así de la criticada dualidad Estado-mercado (Ortiz García, 2024; De Armenteras, 2020; Lloredo, 2023; Mattei, 2013). Un ejemplo inspirador puede encontrarse en la Comisión Rodotà, equipo de juristas que pretendía desarrollar el marco legal de los bienes comunes en Italia, configurándolos como la base esencial y necesaria para ejercer los derechos fundamentales y, al mismo tiempo, creando una obligación fiduciaria a cargo del Estado (García López, 2021).
La creación de este tipo de instituciones jurídicas, junto con otras, como la custodia del territorio, podría constituir el futuro y el legado de la doctrina del public trust, que a menudo se ha centrado en exceso en el asunto de la titularidad pública o privada y no en cómo generar una relación cualitativamente mejor con los recursos en cuestión. Frente a los límites que presentan los ordenamientos jurídicos actuales, basados en unos derechos de propiedad exclusivos y excluyentes que facilitan una acelerada degradación ecosistémica al servicio de la acumulación del capital (Mattei, 2013), cabría incluir la dimensión de la gestión o utilización colectiva, la cual podría convertir a las comunidades en las verdaderas custodias de los bienes públicos.
Bibliografía:
Blackstone, W. (1765-1769). Commentaries on the Laws of England (Vol. 2). Clarendon Press.
Callies, D. L. & Smith, K. L. (2020). The Public Trust Doctrine: A United States and Comparative Analysis. Journal of International and Comparative Law, 7(1), 41-70.
De Armenteras, M. (2020). La aplicación de la doctrina del public trust en Estados Unidos: de la protección de los bienes comunes a la conservación del medio ambiente. Daimon. Revista Internacional de Filosofía, (81), 131-143. https://doi.org/10.6018/daimon.426551
Delgado Schneider, V. & Hervé Espejo, D. (2022). La incorporación de la doctrina del public trust en el Proyecto de Nueva Constitución de Chile: La custodia pública de la naturaleza. Revista de derecho ambiental, (18), 121-154.
Domènech, A. (2018), Dominación, derecho, propiedad y economía política popular (Un ejercicio de historia de los conceptos). En Escritos Sin Permiso: https://www.sinpermiso. info/textos/antoni-domenech-1952-2017-libro-de-sin-permiso
Drummond, A. (2025). La terrible historia y el juicio de Dios sobre Thomas Müntzer. Vida y época de un antiguo revolucionario alemán. Traficantes de sueños.
García López, D. J. (2021). Los bienes comunes en el pensamiento de Stefano Rodotà. Cuadernos Electrónicos de Filosofía del Derecho, (45), 284-301.
Lloredo Alix, L. (2023). Los bienes comunes como proyecto de transformación social. En A. Almazán & I. Barcena (Eds.), Nuevos comunalismos: Una hipótesis política para el decrecimiento. NED ediciones
Mattei, U. (2013). Bienes comunes. Un manifiesto. Editorial Trotta.
Ortiz García, M. (2024). La ciudad compartida: Bienes comunes urbanos y sinergias público-comunes. Revista Andaluza de Administración Pública, (118), 77-115.
Ryan, E. (2025). Public trust principles and environmental rights: the hidden duality of climate advocacy and the atmospheric trust. Harvard Environmental Law Review, 49(1), 225-344.
Sax, J. (1970). The Public Trust Doctrine in Natural Resource Law: Effective Judicial Intervention. Michigan Law Review, (68), 471-566.
Takacs, D. (2008). The public trust doctrine, environmental human rights, and the future of private property. New York University Environmental Law Journal, 16(3), 711-766.
Weiss, E. B. (1984). The Planetary Trust: Conservation and Intergenerational Equity. Ecology Law Quarterly, 11(4), 495-581.