PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES (PSA)
Blanca Rodríguez-Chaves Mimbrero
La valoración de los servicios ambientales (véase servicios de los ecosistemas) o de las externalidades ambientales positivas (véase internalización / externalización)de los recursos naturales, y en especial, de los ecosistemas, es una herramienta principal en la transición hacia una economía climáticamente neutra, es decir, una economía que logre evitar o reducir al máximo posible la emisión de gases de efecto invernadero, de modo que solo se necesiten compensar las emisiones inevitables. Europa tiene marcado como objetivo en 2050 la «neutralidad ambiental».
De ello se deriva la importancia de los bosques como los únicos sumideros de carbono gestionables por el ser humano que compensan aquellos GEI que, a pesar de toda la tecnología, no haya más remedio que emitir. Por esta razón, los bosques son el único sector mencionado en el Acuerdo de París (2015). En esta línea va también el informe de la Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural del Parlamento Europeo («Sobre la Estrategia Forestal Europea: El camino a seguir» [2019/2157, INI]) que, con el fin de promover bosques multifuncionales, afirma que los servicios ecosistémicos, como la captura de CO2, la protección de la biodiversidad o la mejora del suelo, «no están remunerados adecuadamente». En ese sentido, «los silvicultores que se centran en transformar sus bosques en este sentido podrían estar gestionando en la actualidad sus bosques con pérdidas, a pesar de que prestan servicios ecosistémicos esenciales». Por ello, solicitan a la Comisión y a los Estados miembros que «estudien opciones para incentivar y remunerar adecuadamente los servicios ecosistémicos relacionados con el clima, la biodiversidad y otros, al objeto de lograr una reconversión forestal económicamente viable». Entre estas opciones para remunerar los servicios ambientales se encuentra el pago por servicios ambientales (Pascual y Corbera, 2011; European Commission, 2012; Rodríguez-Chaves Mimbrero, 2013; Rodríguez de Francisco, 2015).
El pago por servicios ambientales (en adelante PSA)es una solución de mercado que ha sido propuesta en el ámbito de la economía ambiental (véase economía ecológica) y después ha pasado al campo jurídico. Su fundamento radica en la aplicación del principio de derecho ambiental «quien contamina paga» (nacido en la OCDE en 1972 e incorporado en la Directiva 2004/35/CE, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales) y, en correlación, a «quien descontamina se le paga» (Toledo Jáudenes, 1987). Al mismo tiempo, los sistemas PSA parten del concepto teórico de que los bienes pueden ser explotados directamente en actividades económicas, pero además pueden proveer servicios ambientales a los esquemas productivos.
Con la figura de los PSA se persigue lograr la internalización de las externalidades ambientales (García López, 2011), es decir, el reparto equitativo y eficiente de los costes de los servicios de los ecosistemas. Mientras no se logre que los mercados realicen la parte de trabajo que les corresponde, la acción pública ha de establecer sistemas que compensen el fallo de mercado que representa la no retribución a los productores por la provisión de beneficios públicos y privados (Teorema de Coase, Farber, Costanza & Wilson, 2002; Rábade Blanco, 2012). Con este fin se han venido utilizando diferentes instrumentos económico-jurídicos, como las ayudas públicas y la aplicación de diferentes mecanismos comerciales o financieros. Los PSA se alejan de los esquemas de subsidio, de carácter unilateral de los costos ambientales, y tienen, por el contrario, un carácter negociado, propio del contrato. Los PSA atienden tanto a los bienes ambientales como a los servicios ambientales que estos proveen. A partir de los PSA, los servicios de la naturaleza, que antes se hallaban excluidos de un posible intercambio, se incorporan al mercado, vinculándose al sistema de precios, y dejan de ser percibidos como dones gratuitos de carácter público.
La idea central del PSA es que los beneficiarios externos de los servicios ambientales paguen, de manera directa, contractual y condicionada, a los propietarios y trabajadores locales por adoptar prácticas que aseguren la conservación y restauración de ecosistemas. La definición más extendida de un esquema de PSA es la de un contrato voluntario entre un proveedor de uno o varios servicios ambientales explícitamente definidos (o un uso de la tierra que asegure dicho servicio) y un beneficiario que retribuye por ellos (un comprador). Se retribuye solo si estos servicios ambientales son efectivamente provistos –principio de condicionalidad– y si son adicionales a los ya existentes antes de implantar el PSA. Es decir, para que un esquema de PSA sea eficaz debe ser constatable la mejora de los servicios ambientales, entendiendo que ésta implica incremento de cantidad y calidad, continuidad y adicionalidad respecto a la alternativa cero, es decir, la no existencia del esquema de PSA. El elemento más importante de los PSA es su condicionalidad. La condicionalidad implica recibir los pagos (incentivos económicos) en la medida que los participantes alcancen los objetivos determinados por el programa de PSA en cuestión.
Durante los últimos veinte años se ha producido un progresivo interés respecto de los PSA, no solo en el ámbito teórico sino también en la práctica. Hoy en día, existen valiosos ejemplos de PSA en todos los ámbitos: local, regional, nacional e internacional. Un ejemplo emblemático de la aplicación de sistemas PSA en el ámbito internacional es el mecanismo REDD+, que lucha contra la reducción de las emisiones derivadas de la deforestación y la degradación de los bosques.
América Latina ha sido pionera en la implantación de esquemas PSA a gran escala, usualmente financiados u operados por sus gobiernos. Los gobiernos de estos países han descubierto el gran potencial que los PSA entrañan para recaudar financiación suplementaria a largo plazo del sector privado, como apoyo a sus programas mejorados para la ordenación de recursos naturales, empleando el incentivo de «el usuario paga» y de «la distribución de los beneficios». Los sistemas PSA se han aplicado, sobre todo, como medio para lograr una mejor gestión del recurso hídrico (Chafla & Cerón, 2016) y de los recursos forestales. Costa Rica (Rodríguez Zúñiga, 2003; Pagiola, 2008) ha sido el primer país del mundo en aplicar un sistema de PSA (FONAFIFO, https://www.fonafifo.go.cr/es/). También han sido pioneros México (CONAFOR, 2003, Macip-Ríos, 2013), Nicaragua (Hecken, Bastiaensen y Huybrechs, 2012) y Colombia, que están estrechamente ligados por ley a la construcción de territorios en paz y a la sustitución de cultivos ilícitos (Ley nº 1.819 de 2016).
Los sistemas PSA se introducen por primera vez en el derecho europeo a partir de la Política Agrícola Común (PAC), Reglamento Europeo 1698/2005, que prevé la celebración de «contratos territoriales de explotación», como uno de los instrumentos que permiten la compensación de los servicios ambientales que los ganaderos, agricultores y silvicultores generen. En los sucesivos periodos de la PAC, se han ido introduciendo sistemas PSA con diferente terminología. En la PAC 2015-2020 todos los pagos directos (pago básico) están sujetos a la eco-condicionalidad ambiental, pero, además, se regula un pago verde o ecológico para los agricultores que aplican prácticas beneficiosas para el clima y el medio ambiente (Greening). La eco-condicionalidad supone que, de forma obligatoria, todos los agricultores y silvicultores que reciben pagos directos deben cumplir «requisitos legales de gestión» de acuerdo con la normativa europea aplicable. Por su parte, el Greening o Pago Verde (Fondo FEAGA), es un pago anual por hectárea complementario al pago base, condicionado al cumplimiento de medidas beneficiosas para el clima y el medio ambiente, que van más allá de la condicionalidad (o del componente ecológico obligatorio de los pagos directos). En la PAC 2023-2027, se mantiene la ecocondicionalidad, pero el Greening o Pago Verde ha sido sustituido por los ecorregímenes (EERR) (Rodríguez-Chaves Mimbrero, 2019 y Rodríguez-Chaves Mimbrero, 2020).
En el derecho positivo interno español se articulan dos instrumentos que constituyen sistemas PSA: Los Contratos Territoriales (Ley 45/2007 de desarrollo sostenible del medio rural, desarrollados por Real Decreto 1336/2011, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural: Amat Liombart, 2011; Rodríguez-Chaves Mimbrero, 2011; Rodríguez-Chaves Mimbrero, 2012; Cantó López, 2012, Lozano Cutanda y Rábade Blanco, 2013; Muñoz Amor, 2017; García Asensio, 2020) y la Custodia del Territorio, prevista en el art. 3.9 de la Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que la define como: «conjunto de estrategias o técnicas jurídicas a través de las cuales se implican a los propietarios y usuarios del territorio en la conservación y uso de los valores y los recursos naturales, culturales y paisajísticos» (Barreira López, 2010; Fernández de Gatta, 2020; Ruiz, Navarro, y Sánchez, 2018).
Bibliografía
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| Cómo citar esta voz: Rodríguez-Chaves, Blanca, «Pago por servicios ambientales (PSA)», Glosario Speak4Nature: Interdisciplinary Approaches on Ecological Justice: https://www.speak4nature.eu/ |
